Chinese staatsbedrijven
Chinese State-Owned Enterprises (SOE's, 国有企业 guoyou qiye) zijn staatsbedrijven die onder directe controle van de Chinese overheid vallen, bijdragen aan de nationale veiligheid en sociale stabiliteit en de nationaal-economische doelstellingen van de Chinese Communistische Partij uitvoeren met substantiële staatssteun. Een groot aantal SOE’s is na fusies uitgegroeid tot enorme conglomeraten met vele (beurgenoteerde) dochterondernemingen en met een enorm kapitaal tot hun beschikking.
Er zijn bijna 100 SOE’s op centraal niveau (zie Afbeelding 1), die sinds 2003 vallen onder de nationale State-owned Assets Supervision and Administration Commission (SASAC, 国务院国有资产监督管理委员会 guowuyuan guoyou zichan jiandu guanli weiyuanhui), terwijl de 115.000 lokale SOE’s vallen onder provinciale SASACs. Verder zijn er financiële SOE’s, zoals staatsbanken en verzekeraars, die onder het nationale danwel provinciale Ministerie van Financiën vallen.
Afbeelding 1. Sinopec, een centrale SOE in de olie- en gassector. Bron: Sinopec.
De publieke nutssector wordt volledig door SOE’s gemonopoliseerd. SOE’s die publieke diensten en goederen leveren zijn bijvoorbeeld de State Grid Corporation of China (stroom/verlichting), China Energy Investment Corporation (elektriciteitsproducent), China Oil & Gas Pipeline Network Corporation (gasvoorziening) en China Three Gorges Corporation (waterkracht producent).
Verder zijn de SOE’s te vinden in de zware industrie (grondstoffen, mijnbouw, staal, scheepsbouw), infrastructuur (bouw, wegen, spoorwegen, bruggen, havens), automobielindustrie (FAW Group), technologie, luchtvaart en telecommunicatie (China Mobile, China Telecom) en de financiële sector.
Naast een economische verantwoordelijkheid hadden de SOE’s ook een sociale verantwoordelijkheid: het aannemen van werklozen en de zorg voor het welzijn van hun werknemers in de vorm van het betalen voor huisvesting, gezondheidszorg, onderwijs en pensioen. Zij boden hun werknemers een “ijzeren rijstkom" (铁饭碗 tie fan wan) met een baan voor het leven en gaven de maatschappij sociale stabiliteit. Deze combinatie van factoren maakte de SOE’s inefficiënt met een lage productie-output en lage winstgevendheid.
SOE’s genieten staatssteun in de vorm van leningen tegen een zeer lage rente, ondermeer omdat zij grote, niet-rendabele staatsprojecten uitvoeren. Wanneer er verlies wordt geleden of een SOE langdurig niet goed presteert, wordt het bedrijf met staatsleningen of noodsubsidies “kunstmatig in leven gehouden”.
Elke SOE heeft een partijcomité en de topman (voorzitter van Raad van Bestuur) is doorgaans tevens de partijsecretaris. De voorzitters worden door de partij aangesteld.
SOE’s zijn ook internationaal actief in het kader van de "Going Out' strategie en het Belt and Road Initiative, met de uitvoering van grote projecten voornamelijk op het gebied van het verkrijgen van grondstoffen en technologische kennis en het ontwikkelen van infrastructuur.
Geschiedenis van de SOE's
Vanaf de oprichting van de Volksrepubliek China in 1949 waren de SOE’s ‘werkeenheden’ die de economische productiedoelen van de overheid moesten uitvoeren binnen een centraal geleide planeconomie naar het model van de Sovjet-Unie. Overheidscontrole was strikt, de SOE’s mochten niet zelf beslissen over wat en hoeveel ze produceerden en wat er met de winst gedaan werd. Ze kregen van de staat een budget toebedeeld.
Hervormingen en openstelling
De situatie veranderde in 1978 met het gaige kaifang (改革开放, hervormingen en openstelling) beleid. De centrale planeconomie van Mao werd door Deng Xiaoping omgevormd tot een socialistische aanpak met Chinese karakteristieken. Staatsbedrijven kregen meer autonomie en hoefden niet meer alle winst af te dragen aan de staat. De “Tijdelijke Richtlijnen voor Bedrijven in Staatsindustrieën” (国营工业企业暂行条例) van 1 april 1983 moesten ervoor zorgen dat efficiëntie en winst omhoog zouden gaan en er meer marktconform gewerkt werd. De SOE’s werden rechtspersonen met een collectief leiderschap (partijcomité, fabrieksdirecteur/manager en een werknemersvertegenwoordi-ging) en werden aangemoedigd om winst te maken.
Contract Management Responsibility System
Dit was de basis voor de invoering van het Contract Management Responsibility System (承包经营责任制) rond 1985-1988, waarin werd gewerkt met een combinatie van planeconomie en marktwerking. Managers sloten een contract af voor 3-5 jaar met de staat over productiequota en de af te dragen winst en belastingen. De winst op overschreden quota ging naar het management en personeel als bonussen en goederen geproduceerd boven het vastgestelde quotum mochten op de vrije markt verkocht worden, terwijl goederen binnen het quotum aan de staat tegen een vooraf vastgestelde staatsprijs werden verkocht (dual-track pricing).
“Grasp the Large, Release the Small”
De Vennootschapswet van december 1993 (中华人民共和国公司法) introduceerde een ‘modern ondernemingsstelsel’ met twee nieuwe ondernemingsvormen: de NV (股份有限公司) en de BV (有限责任公司) (met als subcategorie het Volledige Staatsbedrijf, waarbij de staat enig aandeelhouder is).
Tegelijkertijd moedigde de overheid de ontwikkeling van lokale collectieve ondernemingen aan, zgn. township and village enterprises (TVE’s) en gaf lokale overheden meer autonomie over de budgetten. De private sector groeide snel, terwijl de prestaties van de SOE’s een neerwaartse spiraal vertoonden en de staat steeds vaker moest bijspringen met subsidies om staatsbedrijven draaiende te houden. De sociale verantwoordelijkheid van de SOE’s werd een zware last.
Herstructurering van staatsbedrijven
In 1997 werden de SOE’s grondig geherstructureerd met de slogan “De grote [bedrijven] aanpakken, de kleine [bedrijven] laten gaan” (抓大放小 zhua da fang xiao, zie Afbeelding 2). Onder het gaizhi beleid (国有企业改制 guoyou qiye gaizhi, veranderingsbeleid voor staatsbedrijven) bleven de grootste staatsbedrijven behouden, terwijl de kleinere bedrijven moesten sluiten, werden geprivatiseerd of failliet verklaard. Miljoenen werknemers kwamen op straat te staan met deze inkrimping van de staatssector. De overheid kwam met een bijstandssysteem en liet mensen omscholen. Veel werklozen kwamen in de private sector terecht.
Afbeelding 2. “De grote [bedrijven] aanpakken, de kleine [bedrijven] laten gaan” (抓大放小).
Bron: AI gegenereerd.
‘Going Out’ Strategie
Met de “Going Out” strategie (走出去战略 zouchuqu zhanlüe), in 2000 geïntroduceerd door Jiang Zemin (zie punt 7 van zijn speech), werden SOE’s met veel financiële staatssteun van o.a. de EXIM Bank en de China Development Bank, aangemoedigd om de internationale economische en technische samenwerking uit te breiden, internationale grote aannemingsprojecten uit te voeren, de export van Chinese producten en diensten te stimuleren, in te zetten op het verkrijgen van grondstoffen via buitenlandse ondernemingen en het verkrijgen van geavanceerde technologie door R&D faciliteiten op te zetten (zie ook het Tiende Vijfjarenplan (hfdst 17, par. 4).
Dit beleid was de voorloper van het Belt and Road Initiative.
Afbeelding 3. Shanghai Desk, een Service Platform met achtergrondinformatie voor Chinese bedrijven die internationaal willen gaan opereren.
Bron: Shanghai Desk https://desk.sh.gov.cn/
SASAC
In 2003 werd het toezicht op de SOE’s verscherpt met de oprichting van SASAC, die inzette op fusies en schaalvergroting van de centrale SOE’s, waardoor hun aantal in 2008 was gedaald naar 97 enorme conglomeraten (‘nationale kampioenen’) met dochterondernemingen die de beurs opgingen. In een later stadium functioneerde de SASAC als aandeelhouder namens de staat in de centrale SOE’s. De winstgevendheid van de SOE’s verbeterde echter niet en de staat bleef financieel bijspringen bij verlieslijdende centrale SOE’s (het zgn. soft budget constraint probleem), die vanwege hun sleutelrol in de nationale economie niet failliet mochten gaan.
Zombie-bedrijven
Vanaf 2015 trad Xi Jinping streng op tegen deze zgn. zombie-bedrijven (僵尸企业, jiangshi qiye, zie Afbeelding 4) die langdurig ondermaats bleven presteren en voortdurend financiële staatssteun nodig hadden.
Onder de Supply-Side Structural Reform (供给侧结构性改革 gongjice jiegou xing gaige) moesten zombie-bedrijven – voornamelijk in de zware industrie - worden gereorganiseerd, beter management krijgen of failliet gaan en staatsbanken moesten stoppen met het verstrekken van leningen en subsidies. Hierop volgde een golf aan faillissementszaken, waarvan een van de meest spraakmakende die van Dongbei Special Steel Group was, een staalbedrijf dat door een torenhoge schuldenlast de bijnaam kreeg “Koning van wanbetalingen” (违约王 weiyue wang). Kort nadat de directeur zelfmoord had gepleegd, werd het bedrijf failliet verklaard, geherstructureerd en onderdeel van het private staalbedrijf Shagang Group.
Afbeelding 4. Zombiebedrijf. Bron: CCTV
Twee categorieën SOE’s
Met de Guidelines on Deepening the Reform of State-Owned Enterprises (关于深化国有企业改革的指导意见, guanyu shenhua guoyou qiye gaige de zhidao yijian, augustus 2015) werden de SOE’s verdeeld in 2 categorieën: commerciële (商业类shangye lei) en publieke bedrijven (公益类 gongyi lei). Waar commerciële SOE’s gericht zijn op het maken van winst, opereren in een concurrerende markt en afgerekend worden op hun markaandeel en winst, is de hoofdtaak van publieke SOE’s het leveren van kwalitatief goede publieke goederen en diensten tegen redelijke prijzen binnen een sector waarin zij een monopolie hebben.
Einde ijzeren rijstkom
In de Guidelines (2015) worden onder de noemer ‘modernisering van het bedrijfssysteem’ extern geworven professionele managers en een exit-mechanisme voor managers genoemd. Verder komen het invoeren van loon naar prestatie voor werknemers en gedifferentieerde loonverdeling voor het management op basis van prestaties langs. Op het gebied van personeelsbeleid moet open werving mogelijk worden al dan niet via wervingsbureaus en op basis van arbeidscontracten, doch niet voor de topfuncties.
Dit betekende het einde van de 'ijzeren rijstkom' (levenslange baan, zie Afbeelding 5) en van het 'ijzeren loon' (vast salaris) voor werknemers en managers en deze verandering zou leiden tot meer ongelijkheid in lonen binnen het bedrijf en de mogelijkheid om ontslagen te worden.
Deze onderdelen zouden later samenkomen in het concept 国企三项制度改革 (hervorming van drie systemen van staatsbedrijven), waarmee verwezen wordt naar het arbeidssysteem (劳动制度), het personeelsbeleid (人事制度) en het beloningssysteem/lonen (分配制).
Afbeelding 5. Het einde van de ijzeren rijstkom (铁饭碗) met een ontslagaankondiging (解聘公告).
Bron: China Jiangsu Net.
Einde sociale functie van SOE’s
Een jaar later (2016) onthief het Work Plan for Accelerating the Separation of Social Functions of State-Owned Enterprises and Resolving Issues Left Over from History (国务院关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知) de SOE’s van hun sociale functie. Deze taken (o.a. nutsvoorzieningen, onderwijs, huisvesting, medische zorg en pensioenen, zie Afbeelding 6) werden extern ondergebracht bij lokale overheden of commerciële partijen, zoals nutsbedrijven, sociale dienst en woningbouwverenigingen. Ook werden scholen of ziekenhuizen losgekoppeld van de SOE en verzelfstandigd.
Afbeelding 6. Staatsbedrijven (国企) betalen niet langer voor het gebruik van gas (供热), water (供水) en elektriciteit (供电) van hun werknemers. Bron: Sohu
Leiderschap van SOE's
Wat voor achtergrond hebben de leiders van de SOE’s en hoe worden ze aangesteld?
In het huidige China bestaat het topmanagement van de centrale SOE’s voornamelijk uit technocraten (ingenieurs), die geleidelijk zijn opgeklommen, lid zijn van de CCP en worden aangesteld door de partij.
Voor 2004 was het hoofd van een SOE de general manager, die tegelijk ook de partijsecretaris was. Er kwam pas een Raad van Bestuur die de general manager controleerde, toen de centrale SASAC in 2004 een pilot begon voor het oprichten van Raden van Bestuur met externe bestuurders in SOE’s (zie de Notice on Piloting the Establishment and Improvement of Boards of Directors in Wholly State-Owned Enterprises (关于国有独资公司董事会试点工作的通知).
In de huidige situatie is de topman binnen het bedrijf doorgaans zowel voorzitter van de Raad van Bestuur (董事长 dongshizhang) als partijsecretaris (党组书记). Hij legt rechtstreeks politieke verantwoording af aan de partij over het gevolgde strategische beleid conform de Vijfjarenplannen. De tweede man binnen het bedrijf is de algemeen manager/directeur/president (总经理 zong jingli), veelal een professionele manager die zich bezighoudt met het uitvoerend bestuur. Deze mensen groeien vaak door naar de functie van provinciaal gouverneur of roteren regelmatig tussen verschillende SOE’s om corruptie en machtsmisbruik te voorkomen.
Behalve technocraten en professionele managers bevonden zich geruime tijd ook zgn. princelings (太子党 taizidang) in de hogere regionen van de SOE’s. Dit zijn nakomelingen van de revolutionaire leiders die de Volksrepubliek China en de CCP hebben opgericht. Veel princelings behoren tot de nationale elite, hebben een uitgebreid netwerk en bekleden vooraanstaande functies in de politiek en in het bedrijfsleven binnen SOE’s. Xi Jinping, wiens vader vicepremier was, behoort ook tot deze groep.
Bekende princelings die een toppositie vervulden in centrale SOE’s zijn o.a.:
-
Li Xiaopeng, de zoon van oud-premier Li Peng, voormalig CEO van Huaneng Power International, waarna hij een politieke post kreeg als Minister van Transport.
-
Zhu Yunlai (zie Afbeelding 7), de zoon van oud-premier Zhu Rongji, voormalig CEO van China International Capital Corporation. Hij trok zich in 2014 terug tijdens een anti-corruptie campagne in de financiële sector.
-
Jiang Mianheng, de zoon van voormalig president Jiang Zemin, oprichter van China Netcom en CEO van de Shanghai Alliance Investment.
Afbeelding 7. Zhu Yunlai. Bron: China Topix.
De laatste tijd zijn er nauwelijks nog princelings aanwezig in topfuncties binnen SOE’s en wordt het creëren van familie-imperia moeilijker gemaakt door een verbod op zakelijke activiteiten van familieleden van hooggeplaatste leidinggevenden (关于进一步规范北京市领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定（试行）).
Xi Jinping heeft er tevens voor gezorgd dat de invloed van de partij binnen de SOE’s is vergroot en dat er rechtstreeks aan de partij wordt gerapporteerd. Ook is voor de aanstelling van de topbestuurders altijd voorafgaande goedkeuring van de partij nodig en worden de bestuurders steeds meer beoordeeld op basis van hun prestatie.
SOE's actief in het buitenland
Met de “Going Out” strategie van 2000 stortten Chinese SOE’s zich in een nieuw avontuur met wisselend succes. De focus van de projecten lag op infrastructuur, grondstoffen en technologie.
De SOE's maakten veel gebruik van turnkey projecten (EPC), waarbij de aannemer zowel het ontwerp, de inkoop van materialen als de uitvoering/bouw voor zijn rekening neemt. Financiering was o.a. mogelijk met behulp van de Export-Import Bank of China of de China Development Bank. Na afloop werd het eindproduct direct overgedragen aan de opdrachtgever. Een voorbeeld van een turnkey project is de bouw van de Hassyan-energiecentrale in Dubai door Harbin Electric International (zie Afbeelding 8).
Afbeelding 8. Hassyan-energiecentrale in Dubai. Bron: SASAC.
Ook het BOT-model (Build Operate Transfer) werd gebruikt, waarbij het eindproduct na een concessieperiode wordt overgedragen aan de regering van het land waar het project is uitgevoerd. Een voorbeeld hiervan – met Chinese financiering - is de Karot-waterkrachtcentrale in Pakistan door China Three Gorges Corporation (CTG), waarbij een concessieperiode van 30 jaar werd gehanteerd. CTG verkoopt in die periode de elektriciteit via een contract aan het Pakistaanse elektriciteitsnet en na 30 jaar wordt de centrale overgedragen en eigendom van de Pakistaanse staat. Eén van de voordelen van dit model is het vermijden van een debt trap waarbij de buitenlandse overheid de Chinese lening niet kan terugbetalen.
Niet alles ging goed met de Chinese projecten in het buitenland. Er zijn ook enorme verliezen geleden door Chinese SOE’s. Enkele voorbeelden zijn:
-
de aanleg van de Al Mashaaer Al Mugaddassah Metro Line in Saoedi-Arabië (zie Afbeelding 9) door China Railway Construction Corporation (CRCC), waarbij CRCC rond 2010 een verlies van 640 miljoen dollar moest incasseren, onder meer door steeds wisselende eisen van de opdrachtgever. De metrolijn vervoert pelgrims binnen de stad Mekka.
Afbeelding 9. Al Mashaaer Al Mugaddassah Metro Line in Saoedi-Arabië.
Bron: Global Times.
-
de bouw van 2 secties van de A2 snelweg in Polen door China Overseas Engineering Group (COVEC) rond 2011. COVEC had een bod uitgebracht ter hoogte van de helft van het geplande Poolse budget, kreeg echter te maken met (strenge) Europese regelgeving voor bouwstandaarden en een onverwachte stijging van de prijzen voor bouwmaterialen, waardoor de totale kosten 76% hoger uitvielen dan oorspronkelijk ingeschat. COVEC trok zich vervolgens terug, er volgde een rechtszaak waarbij de Polen 200 miljoen euro schadevergoeding eisten en de general manager van COVEC werd ontslagen na het verlies van 100 miljoen euro.
-
de bouw van de Coca Codo Sinclair Waterkrachtcentrale in Ecuador (zie Afbeelding 10) door Sinohydro. Vanwege talloze scheuren in het staal begon Ecuador kort na oplevering een internationale arbitrage tegen Sinohydro, waarna deze 400 miljoen dollar compensatie moest betalen en gedurende 25 jaar het onderhoud van de waterkrachtcentrale voor haar rekening neemt.
Afbeelding 10. Coca Codo Sinclair Waterkrachtcentrale in Ecuador.
Bron: Dialogue Earth.
Als gevolg van deze enorme verliezen heeft de Chinese overheid onlangs wat meer gefocust op kleinere projecten.
Een overzicht van alle projecten van Chinese SOE’s in het buitenland per land wordt bijgehouden door het American Enterprise Institute via de China Global Investment Tracker.
Buitenlandse kritiek
Internationaal wordt er kritisch gekeken naar de wijze waarop de Chinese SOE’s megaprojecten in het buitenland uitvoeren. De kritiek richt zich op de volgende punten.
De financiële steun die staatsbedrijven krijgen, leidt tot oneerlijke concurrentie waarbij andere ondernemingen bij aanbestedingen vaak het onderspit delven.
Ook de debt trap wordt vaak genoemd, waarbij ontwikkelingslanden hun lening bij China niet terug kunnen betalen en daarna de infrastructuur in Chinese handen valt. Als voorbeeld wordt vaak de Hambantota haven in Sri Lanka genoemd, die in Chinese handen kwam nadat Sri Lanka de Chinese lening niet kon terugbetalen.
Verder worden risicoanalyses van tevoren niet altijd grondig genoeg uitgevoerd, wat kan leiden tot ecologische schade, zoals we zagen in het NOS-filmpje over de waterkrachtcentrale in Ecuador hierboven.
Chinese bedrijven maken bij de uitvoering van de projecten doorgaans gebruik van Chinese arbeiders en Chinese materialen. Dit betekent dat de lokale economie waar het project wordt uitgevoerd, niet direct profiteert van het project.
Overnames door Chinese bedrijven in kritieke sectoren die te maken hebben met de nationale veiligheid, zoals telecombedrijven, havens of mijnbouw worden steeds vaker tegengehouden door nationale regeringen uit angst voor spionage of chantage. Voorbeelden hiervan zijn het weren van Huawei door vele landen wereldwijd op verdenking van digitale spionage en het verplicht delen van gegevens met de Chinese overheid of het tegenhouden van Chinese investeringen in Groenland door de Deense regering (zie mijn artikel ‘China en de Noordpool’). Ook de discussie over het Chinese aandeel in de haven van Rotterdam blijft hameren op het gevaar voor te grote afhankelijkheid van China, waardoor de mogelijkheid van chantage door het uitspelen van Europese havens tegen elkaar op de loer ligt.